Граждан, которых волнует проблема эффективного использования бюджетных средств на социально значимые нужды – образование, здравоохранение, ЖКХ, благоустройство и культуру – нередко ждет разочарование. Попытки отследить, как эти средства используются, бывают затруднительны или вовсе безуспешны. Если заказчик ー государственное или муниципальное бюджетное учреждение, он должен действовать строго в рамках Закона о контрактной системе (№ 44-ФЗ)*, который отдает преимущество конкурентным способам отбора поставщиков. Информацию о том, какие товары, работы и услуги, у кого и за какую цену приобретает заказчик, за некоторым исключением, можно найти на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС). Однако, стоит только бюджетным учреждениям преобразоваться в автономные, прозрачность и конкурентность их закупок резко снижается.
* Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”
Автономное учреждение ー некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов публичной власти федеральной территории, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
В чем проблема общественного контроля за данными организациями?
Государственные и муниципальные автономные учреждения в своей закупочной политике, как правило, руководствуются гораздо менее строгими правилами Закона № 223-ФЗ*. Прежде всего это касается свободы в выборе процедуры отбора поставщиков. Кроме того, результаты этих процедур сложно отследить. Если вас интересует, с кем и на каких условиях подписало договор, например, местное автономное учреждение, получившее муниципальное задание на благоустройство населённого пункта или микрорайона, то в общедоступной ЕИС информацию по этому договору либо вообще не удастся найти (если сумма закупки невелика) либо обнаружится только сумма и срок исполнения работ. Данные о подрядчике, получившим в итоге средства из муниципального бюджета, почему-то считаются коммерческой тайной, знать которую налогоплательщикам не положено: ни сами договоры, заключенные по Закону № 223-ФЗ, ни сведения о поставщиках (подрядчиках, исполнителях) в ЕИС не размещаются.
* Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ “О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц”
В каких случаях автономные учреждения всё-таки должны проводить закупки как государственные и муниципальные заказчики?
В настоящее время в самом законе № 44-ФЗ прямо указана только одна такая ситуация. Статья 15 (часть 4) обязывает применять правила данного закона в случае, если автономному учреждению предоставляется бюджетная субсидия на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности.
Однако даже вокруг такого ясного, казалось бы, требования разворачиваются нешуточные баталии в судах с участием заказчиков, уполномоченных муниципальных и региональных органов власти, управлений Федеральной антимонопольной службы России (УФАС) и прокуратуры. Исходы этих тяжб могут быть противоположными в зависимости от того
- какая судебная практика по данному вопросу сложилась в регионе,
- в каких судах (общей юрисдикции или арбитражных) рассматривается данный спор,
- чью сторону в споре поддерживает территориальный антимонопольный орган.
Например, прокуратура Волгоградской области уже длительное время пытается пресечь практику заключения государственными и муниципальными автономными учреждениями договоров на выполнение ремонта находящегося в их оперативном управлении государственного либо муниципального недвижимого имущества – зданий и помещений. Однако заказчикам, поддерживаемым Волгоградским УФАС, удается убедить суды общей юрисдикции, что не только текущий, но и капитальный ремонт за счет бюджетных субсидий занимаемых ими помещений не является капитальными вложениями в объекты государственной или муниципальной собственности*.
* Решение Котовского районного суда Волгоградской области от 11 сентября 2023 г. по делу N 12-13/2023, Решение Котовского районного суда Волгоградской области от 11 сентября 2023 г. по делу N 12-15/2023, Решение Центрального районного суда г. Волгограда Волгоградской области от 14 февраля 2024 г. по делу N 12-362/2024, Решение Урюпинского городского суда Волгоградской области от 07 марта 2024 г. по делу N 12-6/2024
При этом, в отличии от судов общей юрисдикции, арбитражные суды двух инстанций* удовлетворили иск прокурора Иловлинского района Волгоградской области о признании недействительным договора, заключенного в соответствии с Законом № 223-ФЗ между МАУ “Иловлинская межпоселенческая центральная библиотека” и индивидуальным предпринимателем на выполнение отделочных (общестроительных) работ в занимаемых библиотекой помещениях. Апелляционный суд по ходатайству заказчика даже назначил экспертизу для выяснения вопроса, являются ли выполненные ремонтные работы текущим или капитальным ремонтом, и можно ли их рассматривать как капитальные вложения в объект муниципальной собственности. На оба вопроса эксперт дал положительные ответы:
- поскольку договор предусматривал замену оконных и дверных блоков, системы электроснабжения и пожарной сигнализации, отопительных приборов, разводящих трубопроводов и сантехнических приборов, данные работы могут рассматриваться как капитальный ремонт;
- финансовые затраты на строительно-монтажные работы по ремонту помещений являются капитальными вложениям в соответствующий объект.
* Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 13 февраля 2024 г., постановление Двенадцатого ААС от 21.11.2024 г. по делу N А12-27850/2023
Аналогичным образом разошлись мнения арбитражных судов и судов общей юрисдикции относительно закупок работ по благоустройству территорий муниципальных образований.
Железногорский городской суд Красноярского края посчитал, что МАУ “Комбинат оздоровительных спортивных сооружений” ЗАТО г. Железногорск правомерно заключило договор с другим городским муниципальным учреждением на выполнение работы по устройству асфальтобетонного покрытия пешеходной зоны без соблюдения процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ*. Источником финансирования являлись бюджетные средства, выделенные МАУ на благоустройство объекта “Нейтрино-парк” в рамках реализации федерального проекта “Формирование комфортной городской среды”. Возможно существенное значение в данном деле также имела позиция территориального антимонопольного органа, который прекратил возбуждённое прокуратурой дело об административном правонарушении. Выводы антимонопольного органа и городского суда основывались на том, что соответствующие средства выделялись не на осуществление капитальных вложений, а в соответствии с пунктом 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса РФ (на выполнение государственного (муниципального) задания и иные цели), а значит, МАУ могло расходовать их, заключая договоры на основании Закона № 223-ФЗ.
* Решение Железногорского городского суда Красноярского края от 20 марта 2023 г. по делу N 12-38/2023
В то же время, при оценке аналогичной закупки арбитражные суды Новосибирской области* пришли к противоположным выводам. В данном деле обжаловалось представление и.о. заместителя прокурора об устранении нарушений требований законодательства о контрактной системе при заключении договора между МАУ г. Новосибирска “Горзеленхоз” и индивидуальным предпринимателем на выполнение работ по благоустройству сквера. Установив, что предметом работ являлось благоустройство общественного места, суды поддержали позицию прокуратуры, что правовая природа закупки соотносится с государственной (муниципальной) нуждой. При этом, согласно части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством о контрактной системе. В постановлении суда апелляционной инстанции также подчеркивалось, что на основании Закона № 223-ФЗ проводятся исключительно закупки в целях удовлетворения потребностей юридических лиц, на которых распространяется действие данного закона (в т.ч., потребностей автономных учреждений). Следовательно, с учетом источников финансирования, целей выполнения рассматриваемых работ, соотнесения потребности в работах с нуждами муниципалитета, учреждению при выборе подрядчиков необходимо было руководствоваться Законом № 44-ФЗ.
* Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 24 июля 2024 г., постановление Седьмого ААС от 20.09.2024 г. по делу N А45-4364/2024
Существует ли категория закупок автономных учреждений, в отношении которых судебная практика более или менее однозначно свидетельствует о необходимости проведения их по Закону № 44-ФЗ?
Анализ споров по вопросам правильности выбора подлежащего применению закона показывает, что чаще всего неудачей для заказчиков – автономных учреждений оборачивались попытки передать на субподряд различные работы, связанные с функциями региональных органов власти по охране, защите и воспроизводству лесов.
Во многих богатых лесами регионах данные функции возложены на специально созданные для этого государственные автономные учреждения. При этом органы власти субъектов РФ не затрудняют себя задачей обеспечить учрежденные ими организации необходимыми материальными ресурсами, в результате чего последним приходится заказывать выполнение порученных им работ и / или арендовать необходимую технику у третьих лиц. То, каким образом соисполнители государственного задания выбираются, нередко становится предметом рассмотрения в территориальных антимонопольных органах, а затем и в судах.
Так, арбитражные суды двух инстанций* поддержали позицию Хабаровского УФАС о необходимости заключения договора субаренды спецтехники (бульдозера с экипажем) для проведения лесозаготовительных работ в порядке, установленном для государственных заказчиков, т.е. на основании Закона № 44-ФЗ. В Архангельской области также две судебные инстанции** признали обоснованным привлечение ГАУ “Единый лесопожарный центр” к административной ответственности*** за заключение без применения Закона № 44-ФЗ договора на авиационное патрулирование. Такая же проблема возникла у Краевого ГАУ “Красноярская база авиационной и наземной охраны лесов” – три инстанции арбитражного суда**** признали законным наложение штрафа за аналогичное правонарушение.
* Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2023 г. N 06АП-233/23 по делу N А73-1863/2021
** Решение Арбитражного суда Архангельской области от 11 июня 2024 г., постановление Четырнадцатого ААС от 13.09.2024 по делу N А05-14555/2023 (кассация назначена на 13.01.2025)
*** Часть 3 статьи 7.32.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает штрафы на юридических и должностных лиц за осуществление закупки товаров, работ, услуг на основании Закона № 223-ФЗ в случае, если такая закупка должна осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров
**** Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 1 августа 2024 г. N Ф02-2379/24 по делу N А33-23145/2023
Перечисленные судебные акты представляют особый интерес в связи с тем, что основой принятия решений послужили не нормы Закона № 44-ФЗ, распространяющие действие данного закона лишь на определенные виды закупок автономных учреждений. Суды обратили внимание на то, как Закон № 223-ФЗ определяет цели закупочной деятельности заказчиков. В частности, в статье 1 указывается, что целями регулирования в рамках Закона № 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц в товарах, работах, услугах, в том числе для целей коммерческого использования. Именно исходя из данной нормы арбитражные суды делали вывод, что Закон N 223-ФЗ определяет порядок закупок только для нужд самих автономных учреждений. В случае же размещения заказов на товары, работы и услуги для удовлетворение государственных нужд (например, для выполнения государственных заданий по охране и воспроизводству лесов), или муниципальных нужд (например, благоустройство общественных территорий), отбор поставщиков (подрядчиков, исполнителей) должен проводится в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ.
Резюмируя изложенные выше решения арбитражных судов, можно обобщить это цитатой из определения Судебной коллегии Верховного суда РФ*. Рассматривая аналогичный спор по обоснованности закупок автономного учреждения, коллегия указала на то, что данная категория юридических лиц не может наделяться полномочиями по исполнению любых функций органов государственной власти или местного самоуправления. Ссылаясь на нормы законодательства о некоммерческих организациях и на рекомендации Правительства РФ**, судебная коллегия отметила, что для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казенное учреждение. Автономное учреждение создается для оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять иные функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. Соответственно, государственные (муниципальные) задания и предоставленные для их реализации субсидии в принципе не могут предусматривать осуществление деятельности, относящейся к полномочиям государственных и муниципальных органов. И расходование данных средств должно осуществляться по Закону № 44-ФЗ.
* Определение Судебной коллегии ВС РФ от 19 октября 2018 г. N 309-КГ18-10521 по делу N А76-31284/2016
** Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.09.2010 N 1505-р
В заключении хотелось бы поделиться ещё одним «лайф-хаком» для гражданских активистов, стремящихся к повышению прозрачности деятельности автономных учреждений.
Нередко претензии к закупочной деятельности данной категории заказчиков можно предъявить не только руководству автономных организаций, неправильно выбравшему правила закупок, но и органам власти, создавшим, финансирующих и курирующим их деятельность. Поскольку без должного контроля и регулирования деятельность автономных учреждений может негативно влиять на конкурентную среду на рынках закупаемых товаров, работ и услуг, бездействие уполномоченных органов власти в ряде случае квалифицируется как нарушение антимонопольного законодательства (Закона № 135-ФЗ)*. Соответственно, можно обратиться в антимонопольные органы с заявлением о наличии признаков нарушения статей 15** или 16*** данного Закона.
* Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ “О защите конкуренции”
** Статья 15 Закона № 135-ФЗ устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.
*** Статья 16 Закона № 135-ФЗ запрещает ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия всех перечисленных в статье 15 органов и организаций, как между собой, так и с хозяйствующими субъектами (коммерческими и некоммерческим организациями, индивидуальными предпринимателями).
Например, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ*, отменив постановления апелляционной и кассационной инстанций, поддержала решение о наличии в действиях Министерства экономического развития Тверской области нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. При рассмотрении данного дела было установлено, что автономное учреждение “Многофункциональный центр”, руководствуясь приказом Министерства, осуществило по правилам Закона N 223-ФЗ процедуру упрощенного выбора оператора связи для передачи данных технологической инфраструктуры электронного правительства Тверской области. Верховный суд согласился с позицией антимонопольного органа, что в данном случае выделенная субсидия использовалась для удовлетворения государственных нужд, а значит автономное учреждение должно было проводить закупки в порядке, установленном для госзаказчиков.
* Определение от 24 июня 2015 г. N 310-КГ14-8046
Арбитражные суды Уральского округа* признали законным и обоснованным выданное антимонопольным органом предупреждение о необходимости прекращения действий, которые содержат признаки нарушения статьи 15 Закона № 135-ФЗ. По результатам рассмотрения поступившей жалобы УФАС установило, что Администрация города Челябинска предоставила МАУ «Привокзальная площадь» земельные участки и выделила субсидии для организации ярмарок, под видом которых на постоянной основе было организовано размещение нестационарные торговых объектов. Суды указали на то, что в соответствии с Законом «Об автономных учреждениях»** автономное учреждение создается для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. При этом, исходя из буквального толкования данной нормы, автономные учреждения создаются в целях выполнения работ или оказания услуг, а не в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления. Между тем суды выяснили, что МАУ «Привокзальная площадь», созданное для реализации полномочий Администрации Челябинска в сфере культуры, не имело в своем штате работников культуры и фактически не оказывало услуг в сфере культуры. Включение в устав МАУ видов деятельности, не относящихся к сфере культуры, привело к выделению ему бюджетных средств на содержание и благоустройство переданного имущества и земельных участков, которые использовались не для оказания услуг в сфере культуры, а для организации торговли.
* Решение Арбитражного суда Челябинской области от 14 ноября 2019 г., постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 февраля 2020 г., постановление Арбитражного суда Уральского округа от 17 июня 2020 г. по делу N А76-23648/2019
** Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»
Арбитражный суд Приморского края в решении от 28 марта 2023 г. по делу N А51-134/2023 признал, что МКУ “Центр по обеспечению деятельности учреждений в сфере физической культуры и спорта” нарушил антимонопольное законодательство, предоставив МАУ “Физкультура и здоровье” субсидию, не на оказание муниципальных услуг, а на обеспечение муниципальных нужд. Эти действия привели к расходованию бюджетных средств без соблюдения предусмотренных Законом N 44-ФЗ процедур.
Суды Дальневосточного округа посчитали необоснованным решение антимонопольного органа о прекращении дела по признакам нарушения Департаментом культуры и туризма Южно-Сахалинска статьи 15 Закона № 135-ФЗ, указав на незаконности установления МАУ “Городской парк культуры и отдыха им. Ю.Гагарина” муниципального задания на работы по проведению культурно-массовых, социально-значимых мероприятий, работ по обеспечению сохранности ландшафтов. Выделенные на эти цели субсидия была использована МАУ для заключения, преимущественно без проведения конкурентных процедур, договоров по Закону № 223-ФЗ на выполнение проектирования, плотницких и электромонтажных работ, услуг по обслуживания и заливке катков, расчистке территории от снега, уборки территории парка, обслуживания транспортных средств, приобретение веломобилей, торговых павильонов и зонтов и пр.
* Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 26 марта 2024 г. N Ф03-738/24 по делу N А59-2569/2023
Суды отметили, что из анализа положений Федерального закона “Об автономных учреждениях” и норм Бюджетного кодекса РФ, автономное учреждение создается для предоставления муниципальных услуг (работ), получателями которых являются конкретные физические лица (граждане) и юридические лица, а не сам орган местного самоуправления. В этой связи суды пришли к выводу, что расходование средств на товары, работы и услуги в целях выполнения функций органа местного самоуправления должно было осуществляться на основе законодательства о контрактной системе.
Арбитражные суды Восточно-Сибирского и Центрального округа признали, что заключение с целью исполнения выданного государственного задания договоров поставки лесопродукции в обход обязательных конкурентных процедур по Закону № 44-ФЗ и неисполнение органами власти региона обязанностей по осуществлению должного контроля деятельностью подведомственного автономного учреждения нарушает требования пункта 4 статьи 16 Закона № 135-ФЗ.
* Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 1 августа 2022 г., постановление Четвертого ААС от 10.11.2022, постановление АС Восточно-Сибирского округа от 21.02.2023 по делу N А78-1455/2022, Решение Арбитражного суда Орловской области от 4 июля 2024 г., постановление Девятнадцатого ААС от 13.11.2024 по делу N А48-3702/2024
В целом, из приведенной выше судебной практики можно, на наш взгляд, сделать следующие выводы:
- Автономные учреждения могут осуществлять закупки по Закону № 223-ФЗ только в целях удовлетворения собственных потребностей в рамках осуществления уставной деятельности по оказанию государственных и муниципальных услуг конкретным физическим и юридическим лицам. Закупки, целью которых является обеспечение государственных и муниципальных нужд, могут проводится только в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ.
- Утверждение органами власти уставов автономных учреждений, расширяющих законодательно установленный закрытый перечень допустимых видов деятельности данной категории юридических лиц, выдача автономным учреждениям государственных заданий, предполагающих осуществление деятельности, относящейся к функциям и полномочиям органов власти, является нарушением антимонопольного законодательства.
- Наиболее успешными являлись случаи обжалования заинтересованными лицами (участниками рынков, надзорными органами) незаконной закупочной деятельности автономных учреждений в арбитражных судах с использованием в качестве оснований не только норм Законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ, но и антимонопольного законодательства, а также общих положений законодательства о некоммерческих организациях и Бюджетного кодекса РФ.